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田輝:中國對外資開放交強險市場疑慮辨析

作者: 田輝,國務院發展研究中心金融研究所保險研究室主任、副研究員 發布日期:2012-12-10
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為什么交強險開放問題如此重要?

一方面,交強險涉及公共利益,是一種全球普遍實施的金融保護手段;另一方面,交強險規模巨大,對一國非壽險市場的發展至關重要。

——交強險涉及公共利益,是一種全球普遍實施的金融保護手段

道路事故傷害是個全球性的公共健康和發展問題,而交強險正是應對這一問題的最重要金融保護手段。其作用主要體現在兩個方面:一是保護交通事故受害人利益,使其得到基本的損失賠償;二是通過激勵和教育司機改善駕駛習慣、加強交通事故預防等手段,提高道路安全狀況。

由于交強險在保護公眾利益方面能夠發揮巨大作用,不論發達國家和發展中國家都普遍實施這一強制保險制度,即使在眾多低收入國家里也是如此,成為普及最廣泛的金融制度之一。根據Zimolo(2010)統計,全球194個國家和地區中,有165個已經實施了不同形式的強制機動車第三者責任險,即交強險制度,多數情況是全面實施,也有少數國家只對特定地區或特定車輛實施。還沒有實施交強險的國家則包括亞洲的阿富汗、非洲的埃塞俄比亞等。

正因為交強險的全球普遍性及對保護公眾利益的重要性,其市場結構和運作績效往往成為衡量和比較一國公共政策及社會福利的重要維度。

——交強險規模巨大,對一國非壽險市場的發展至關重要

除了極個別的例外情況,以保費收入衡量,車險一般是一國或地區保險市場上最大的非壽險險種。世界銀行的調查顯示,從全球范圍看,車險保費占非壽險市場保費收入的比例至少為30%。在亞洲新興市場上,車險普遍占據非壽險毛保費一半以上的份額,其中,中國和泰國的車險比例更是達到70%以上。

交強險由于強制實施的特點,確保了一定程度的投保率,對自愿性質的車險業務產生帶動作用,成為整個車險市場發展的基礎。交強險的經營格局,一定程度上反映了非壽險市場的經營格局。正是因為如此,作為主流業務的交強險,其對外開放問題才能引發普遍的關注。

是否應當允許外資保險公司經營交強險業務?

非壽險市場上外國公司所占份額各國差異很大,與是否開放交強險并沒有直接關系。

從交強險制度的上述兩個特點出發,很容易引發的兩個相關問題是:外國保險公司能否經營公共利益產品﹖外國保險公司的進入是否必然意味著會對中國非壽險市場產生沖擊﹖這里不妨先從國際經驗出發尋求對上述問題的回答。

——全球范圍內,僅僅只針對外資進行交強險業務限制的做法并不普遍

許多國家都通過設置進入壁壘的方式限制外資對本國市場的參與,其中,直接進行業務限制就是進入壁壘的一種。在交強險領域,也存在這種形式的限制,不過,可以分為兩種情況:

第一,全球范圍內,直接禁止外資經營交強險并不是一種普遍的做法。多數情況下,交強險是委托給股份制或相互制的私人保險公司經營的,對外資沒有直接的業務限制。但在越南等少數國家,則完全禁止外國公司提供強制第三者責任保險。此次開放前,我國顯然也屬于這一行列。

第二,在有業務限制的情況下,著重以政府和私人保險機構劃界,而不以是否內外資劃界。在部分國家或地區,針對交強險的公共利益特征,采用設立公共保險機構的方式加以應對。例如在加拿大和澳大利亞的某些州或省,交強險的經營由政府保險機構獨家壟斷。在哥斯達黎加等發展中國家,交強險也是由政府公司壟斷經營的。政府壟斷交強險經營的主要目標有二:一是填補私人保險機構留下的業務空白;二是確保交強險費率足夠便宜,使得普通大眾支付得起。在這種情況下,對交強險進行業務限制是根據是否屬于政府保險機構還是私人保險機構來劃分的,換句話說,這些國家或地區既禁止外資保險公司經營交強險,同時也禁止國內商業保險公司經營交強險。

——很多國家采用直接業務限制以外的其他進入壁壘控制外資對交強險的參與程度

美國國際貿易委員會(2009)調查報告顯示,在72個樣本國家中,超過1/4對外國公司在本地市場上提供強制保險的能力進行限制,其中既有發達國家,也有發展中國家。但仔細分析發現,直接進行業務禁止的很少,而采取了其他曲折的限制性手段:

第一,外資股權上限。這是最常用的限制手段。如印度對外資持有保險合資企業的股份上限為26%;泰國是49%,外資如果想超過這一限制,則需要逐個案例的審批。此外,馬來西亞外資保險公司的股權上限是70%;印尼是80%。這與交強險開放前我國的情況正好相反。我國直接禁止外資經營交強險,但對外資在非壽險行業的持股上限則沒有限制。

第二,外資公司組織形式限制。在智利,長期以來,外資保險公司只能以子公司的方式經營強制保險業務,而不能以分公司方式經營。因為子公司被視作是本地法人,遵循本地監管,因此可以從事其營業執照允許的所有活動。直到最近幾年這種情況才有所改變。相比之下,我國對外資非壽險公司的組織形式沒有限制。

第三,其他類型的限制。如日本要求提供強制保險的公司必須經過監管審批;立陶宛要求提供交強險的公司必須要在汽車局獲取會員資格等。

——非壽險市場上外國公司所占份額各國差異很大,與是否開放交強險沒有直接關系

在沒有交強險經營限制的發達地區,如日本和德國,2010年外國非壽險公司的市場份額分別約為6%和3%。相比之下,英國市場上外國保險公司的市場份額為57%(不含勞埃德)、法國為26%、澳大利亞為14%(Smith,2010)。

在發展中國家,在保險市場較為開放的情況下,外資保險公司的份額相對較高,但差別也十分顯著,如2006年外資在土耳其非壽險市場的份額為17%,波蘭為40%。美國國際貿易委員會(2009)有關全球非壽險市場的調查報告認為,“一般來講,如果外國公司份額超過60%的,多屬于小型的、正處于轉型階段的經濟體的典型特征”。這一結論大致勾勒了現實情況。

雖然沒有準確的數據予以支撐,但與整個非壽險市場相比,外資在車險領域的參與度普遍要更小,主要理由是因為車險(包括交強險)是本地化特征十分鮮明的險種,不同的法律結構、文化體系、監管實踐甚至駕駛習慣等,都對車險市場的發展具有系統性影響,這些因素對外資保險公司構成無形的限制。例如,在日本,保險公司的銷售業績高度依賴與相關企業悠久的歷史關系,這使得外國公司很難獲取大客戶。

綜上所述,根據國際經驗,使用直接限制外資經營交強險業務的控制手段并不常見,更為常見的是股權限制等其他更為曲折的進入壁壘。此外,是否開放交強險市場與外資在一國的市場份額高低沒有直接關系,因為車險市場是具有鮮明本地化特征的領域。由此可見,我國放棄直接業務限制而向外資開放交強險市場,符合國際慣例,因而是十分正確的決策。

來源:《中國經濟時報》,2012年12月10日

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